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據報載，宜蘭縣代辦署理縣長陳金德，擬於近日透過「宜蘭縣農業用地申請興修農舍及農業舉措措施允許利用審查究法」（有網友稱為「金德版審查辦法」），允許「農舍」和「農業舉措措施」的面積可以合併較量爭論，只要二者相加的比例不跨越百分之四十便可。新聞一出，不僅外界譁然，連農委會副主委陳吉仲也趕緊嚴明回應，指出「農舍」與「農業舉措措施」是兩件分歧的事情，而且法源依據亦不不異，不該混為一談。

就法令劃定而言，「農業用地興建農舍辦法」第9條第2項第3款已明文劃定：「農舍用地面積不得跨越該農業用地面積百分之十」，所以在文義解釋上，「農舍」根本沒有可與「農業舉措措施」合併計較，並是以可沖破百分之十限制的解釋空間。至於農業舉措措施的面積比例，依「申請農業用地作農業舉措措施容許利用審查究法」第7條劃定，除非符合司法所明定的例外事由，否則「不得跨越申請設施所坐落之農業用地地盤面積之百分之四十。」一樣也沒有讓「農舍與農業舉措措施相加」後，農舍面積便可不受百分之十限制的空間。

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「據報載，宜蘭縣代辦署理縣長陳金德，擬於近日透過『宜蘭縣農業用地申請興修農舍及農業舉措措施允許利用審查辦法』，允許『農舍』和『農業設施』的面積可以合併較量爭論，只要兩者相加的比例不跨越百分之四十便可⋯⋯」（資料照，蘇仲泓攝）

農委會所制定的兩項法子，劃分是根據「農業發展條例」第18條第5項，及同法第8條之1第3項的授權，性質乃是行政法式法第150條所稱之「基於法律授權」的法規饬令，此亦有實務見解如最高法院102年度台上字第822號刑事判決可資參照。依「地方軌制法」第30條第1、2、4項劃定，自治律例與基於法令授權之律例牴觸者，無效。是以，縱使宜蘭縣政府仍然經由過程金德版審查辦法，中央主管機關仍可函告其無效。

至於宜蘭縣當局稱農委會頒訂的「經營計畫書花式」，只是沒有羁絆力的行政指導，此一說法亦恐有待商議。最少曾有實務看法明白指出，農委會所函頒的「興修農舍經營計畫書花式」，乃是依「農業用地興建農舍設施」第2條第2項劃定授權所公佈，係基於確保農地之公道利用，就農業用地興修農舍之細節性及手藝性事項加以規定，故其性質明顯並不是完全不具有法令上拘束力的行政指導（參照臺中高檔行政法院105年度訴字第433號判決、最高行政法院106年度裁字第1228號裁定意旨）。

此一問題假如回歸到更本質的層面來評論辯論，也就是功令對於「正當農舍」的界說事實是什麼？有學者認為，農舍應當是方便家庭成員棲身使用，而准予在農地四周興修，並闡揚經管便當性。然則，司法實務上卻有不同的見解，如最高法院64年度台上字第571號判例、96年度台上字第2595號判決均明白指出，所謂農舍，乃以「便當耕作而設，其實不以解決現實棲身問題為目標」、「如所建房屋係供棲身之用，即與農舍有間。」換言之，農舍素質上並不是用來作為住家利用，而是以「耕種」或「便當耕種」為目標，讓農人可以用來堆置農具、肥料或暫時休息（參照最高法院102年度台上字第1216號民事判決、104年度台上字第2412號民事判決、105年度台上字第1518號民事判決意旨），而農業用地上之所以能正當建造農舍，乃是因為農舍與農業經營有不行分手的關係（參照最高行政法院 91年度判字第2018號判決意旨）。

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「所謂農舍，乃以『便當耕作而設，並不以解決現實棲身問題為目標』、『如所建房屋係供棲身之用，即與農舍有間。』換言之，農舍素質上並非用來作為住家使用，而是以『耕耘』或『便當耕作』為目標⋯⋯」（取自台灣省政府網站）

上開實務看法對於農舍用途的限制是不是過於嚴苛，當然可以理性會商，可是就客觀統計數字而言，宜蘭縣農舍獲得利用執照的數目，自2008年起即開始急速成長，至2014年為止，數目已暴增為2008年的5.96倍，而對比溝通時期的其他縣市，農舍數量則並沒有如此明顯的變更。另外，按照國內首要房仲業者的委託案件數目統計資料，以「農舍」為名的託售物件，不管何家房屋仲介公司，宜蘭縣的委託數量皆為最多，且為第二順位縣市的兩倍以上。再者，針對102年7月1日今後獲得農舍利用執照進行稽察的效果，宜蘭縣農舍的違規比例也高達八成。不僅如斯，宜蘭縣自2000年至2015年3月為止，農舍興建完成後移轉予他人的比例，更高達64%，且實價登錄實施後，宜蘭縣每坪地價的漲幅跨越208%，更是全國之冠。以上各類跡象都顯示，宜蘭縣「農舍商品化」的景象很是嚴重，並且此一現象已持續多年。

倘若真如媒體報道，金德版審查究法認為農舍面積最大可所以百分之三十九，剩下的百分之一是農業舉措措施即可，那麼縱使適當放寬司法實務上對於農舍只能且自歇息的限制，亦即認為在農業用地上准許興建農舍，乃是協助真正有心並現實務農者，於農地上興修兼具居住及放置務農機具需求的組織物，而於符合必然條件下減輕農人需承當的兩重居住本錢。但不管如何，農舍的性質依然與一般住宅分歧，因為農舍必需「確實」與農業經營有不行分手的關係。假如真正從事農業經營的農人，不需要在農地上興修這麼大的農舍，那麼宜蘭縣政府放寬農舍面積不得跨越百分之十的政策目的又是什麼？會不會使「農舍商品化」的情形更加惡化？乃至致使農地周全崩壞？中心主管機關實應嚴厲對待此一問題，否則「農地農用」的政策無異名不副實，只是淪為口號罷了。

＊作者為理律法律事務所律師

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